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土地作為治國安邦的基石，始終關(guān)系著國家的長期穩(wěn)定和人民的福祉，它是中國土地制度變遷中不可或缺的一環(huán)。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來，農(nóng)民與土地的關(guān)系歷經(jīng)深刻變革。特別是在2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅后，這種關(guān)系從原先的“給予與索取并重型”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo(hù)與托底并重型”，使得土地更多地成為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益來源，而不再是沉重的持有負(fù)擔(dān)。因此，農(nóng)民普遍將土地視為寶貴的資產(chǎn)，并期望能夠穩(wěn)定持有。

　　1978年，我國土地實(shí)施了“家庭年產(chǎn)承包責(zé)任制”，土地所有權(quán)歸集體所有，不過可以按照家庭為單位，進(jìn)行土地承包，這也可以稱為是第一輪土地承包。1998年前后，不少地區(qū)進(jìn)行了第二輪土地承包，也就是在這年，提出了農(nóng)村土地30年不變的政策。按照時(shí)間推測，在2028年就會(huì)實(shí)施第三輪土地承包。

　　雖然2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》通知，提到了大家最關(guān)心的內(nèi)容，也就是第二輪土地承包到期后再延長30年的意見。國家希望通過“30年不變”的制度安排，將模糊的產(chǎn)權(quán)主體明確化，給予農(nóng)民“長期可靠的土地使用權(quán)”，讓農(nóng)民在土地上有更長期的投資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。

　　二輪土地承包到期延包政策是2017年提出的，安徽、湖南、廣西已于2024年整省試點(diǎn)二輪承包到期后再延長三十年。推行“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策不僅能夠增強(qiáng)制度穩(wěn)定性，提升農(nóng)民的土地預(yù)期，更好地發(fā)揮激勵(lì)作用。還可為未來的政策調(diào)整和制度變革預(yù)留空間。但這項(xiàng)政策也存在一些問題，如，再延長30年是沿用第二輪的承包關(guān)系、不重新分地；還是再延長30年，按照農(nóng)村人口的變化結(jié)構(gòu)合理調(diào)整承包關(guān)系重新分地。

　　一、二輪土地承包到期后再延長30年政策執(zhí)行可能面臨的問題

　　“第二輪土地承包到期后再延長30年”將是我國2027年前后推出的一項(xiàng)既定國策，不容置疑。每一次理論政策的重大調(diào)整都是圍繞解決當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題和主要矛盾而展開的，也是理論政策服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐的充分體現(xiàn)。同時(shí)，理論還要走在實(shí)踐的前面，未來第二輪土地承包到期后如何延長、是否重新分地、如何保障無地少地農(nóng)民家庭利益等，勢必成為近5年內(nèi)理論界和政策制定者重點(diǎn)關(guān)注的問題。

　　現(xiàn)階段通州區(qū)注冊的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社數(shù)量較多，與村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)承包合同均于2027年年底到期，2028年后原承包方是否具有優(yōu)先承包權(quán)，成為家庭農(nóng)場主們憂慮的問題之一。

　　二、“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策執(zhí)行建議

　　任何時(shí)候，農(nóng)村土地制度改革都一定要科學(xué)處理“理論、政策和實(shí)踐”三者的關(guān)系，通過科學(xué)的理論研究制定出符合國情的政策以服務(wù)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。當(dāng)前，距離2027年政策的“一錘定音”已不足3年。從2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦已連續(xù)3年組織部分省份開展“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍從村組逐步擴(kuò)大到整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整縣，以探索延包工作中重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決路徑。從試點(diǎn)情況看，各地通過試點(diǎn)摸清了承包關(guān)系，理清了延包程序，理順了工作機(jī)制，找到了一些困難與問題，堅(jiān)持大穩(wěn)定、小調(diào)整。但是我區(qū)仍未開展試點(diǎn)工作，建議構(gòu)建制度化利益表達(dá)機(jī)制，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。為科學(xué)解決這一問題，未來實(shí)施“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策，應(yīng)慎重考慮土地政策的“公平”與“效率”問題：科學(xué)處理好“生不增死不減”問題、“土地確權(quán)”歷史問題、“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)問題并及時(shí)答復(fù)農(nóng)民未來土地政策的預(yù)期問題。同時(shí)，應(yīng)在未來5年時(shí)間內(nèi)，從“籌地”“籌錢”“籌股”“籌業(yè)”“籌?！蔽鍌€(gè)層面做好配套工作。

　?。ㄒ唬┗I地。讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的機(jī)動(dòng)地。未來5年，各地區(qū)村集體應(yīng)盡快把進(jìn)城農(nóng)戶、外遷農(nóng)戶、消亡農(nóng)戶等的承包土地按照法定程序登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下。對(duì)于一些有能力的村集體，可以鼓勵(lì)其讓一些非農(nóng)就業(yè)能力強(qiáng)的農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營，并給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以增加集體經(jīng)濟(jì)組織的土地占有數(shù)量，以備未來補(bǔ)足少地農(nóng)戶的承包地。

　?。ǘ┗I錢。讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的調(diào)節(jié)資金。對(duì)于一些有集體資產(chǎn)的村集體，通過鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、資產(chǎn)參股等發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多種途徑，根據(jù)每家農(nóng)戶的土地?cái)?shù)量，對(duì)一些“少地多人”和“多地少人”的農(nóng)戶家庭進(jìn)行調(diào)配，讓少地的農(nóng)戶多領(lǐng)一些集體經(jīng)濟(jì)收入，讓多地的農(nóng)戶少領(lǐng)一些集體經(jīng)濟(jì)收入。

　?。ㄈ┗I股。讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的股份資產(chǎn)。針對(duì)一些有集體企業(yè)和土地股份的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可在5年內(nèi)籌備部分屬于村集體所有的股份。對(duì)于一些實(shí)行農(nóng)村土地股份制的村集體，應(yīng)統(tǒng)計(jì)股份的數(shù)量，全面了解本集體可以調(diào)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)資源，通過股份調(diào)節(jié)保障無地少地的農(nóng)戶家庭利益。

　?。ㄋ模┗I業(yè)。讓集體經(jīng)濟(jì)組織謀劃更多的非農(nóng)就業(yè)崗位?；I備更多的就業(yè)崗位，優(yōu)先保障無地少地農(nóng)戶的就業(yè)。首先，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，大力發(fā)展特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以吸納在農(nóng)村無地或少地的農(nóng)村戶籍人口就業(yè)。其次，各地區(qū)可以創(chuàng)新發(fā)展供銷合作社，通過這一與農(nóng)業(yè)息息相關(guān)的組織來提供更多工作崗位，重點(diǎn)吸納在農(nóng)村沒地或少地的農(nóng)村戶籍人口就業(yè)。另外，要加大與當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ募彝マr(nóng)場、農(nóng)民合作社、“農(nóng)發(fā)公司”的合作力度，或引進(jìn)社會(huì)資本投資本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)它們延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成，吸引非農(nóng)就業(yè)。

　?。ㄎ澹┗I保。為退出農(nóng)戶提供健全的社會(huì)保障補(bǔ)償機(jī)制。未來5年，我們應(yīng)繼續(xù)完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障制度平穩(wěn)運(yùn)行，增強(qiáng)兜底保障功能；鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)率先落實(shí)農(nóng)民退休制度，科學(xué)推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高。對(duì)于無地少地的農(nóng)戶家庭，可優(yōu)先給予保障或提高保障水平。

孫洪劍委員：

您提出的《關(guān)于“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策執(zhí)行的建議》的提案收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：

一、關(guān)于延包后流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的優(yōu)先續(xù)租權(quán)問題

保障經(jīng)營預(yù)期，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系：國家明確要求延包堅(jiān)持“大穩(wěn)定”原則，不得將承包地打亂重分，保障絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地穩(wěn)定。這為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的長期穩(wěn)定奠定了最根本的基礎(chǔ)。

同等條件下的優(yōu)先權(quán)：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十三條明確規(guī)定：經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿，土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)在同等條件下享有優(yōu)先承租的權(quán)利。因此，在二輪延包完成后，原土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期時(shí)，符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（流入方）在同等條件下依法享有優(yōu)先續(xù)租該土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

優(yōu)先權(quán)的行使需滿足“同等條件”（如租金、期限、用途等），且須經(jīng)承包農(nóng)戶（流出方）同意。鼓勵(lì)村集體組織協(xié)調(diào)，引導(dǎo)承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體在延包后依法依規(guī)協(xié)商簽訂新的流轉(zhuǎn)合同，保障雙方權(quán)益，穩(wěn)定規(guī)模經(jīng)營。

二、關(guān)于解決人均耕地不均問題

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》及后續(xù)政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)，延包的核心是“穩(wěn)”，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不允許、不提倡以解決人均耕地不均為由打亂原有承包關(guān)系進(jìn)行重新分配。這是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石。

1.內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制：鼓勵(lì)和規(guī)范本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。這是法律允許的調(diào)整土地資源配置、緩解部分農(nóng)戶間耕地占有差異的主要方式。試點(diǎn)地區(qū)形成的“八步工作法”等工作規(guī)程，為規(guī)范有序開展互換轉(zhuǎn)讓提供了操作指南。

2.社會(huì)保障與集體收益調(diào)節(jié)：對(duì)于因歷史原因承包地少或無地的農(nóng)戶（“無地戶”、“少地戶”），以及未來新增人口，主要依靠土地以外的途徑解決生計(jì)與發(fā)展問題：

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)：通過發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高集體收益分配能力，對(duì)無地少地成員在集體收益分紅上予以適當(dāng)傾斜。

就業(yè)扶持：提供免費(fèi)技能培訓(xùn)、優(yōu)先安排本地就業(yè)崗位（如村內(nèi)企業(yè)、合作社、公益崗位等），幫助其提高非農(nóng)收入。

社會(huì)保障：完善農(nóng)村社會(huì)保障體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等），弱化土地對(duì)基本生活的保障依賴。

3.極其有限的“小調(diào)整”：政策僅允許在極少數(shù)特殊情形下（如因自然災(zāi)害導(dǎo)致部分承包地永久性滅失，且群眾普遍強(qiáng)烈要求），經(jīng)嚴(yán)格民主程序（本集體成員會(huì)議三分之二以上同意）和行政審批（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府批準(zhǔn)），可在個(gè)別農(nóng)戶間進(jìn)行微調(diào)（“小調(diào)整”）。這必須堅(jiān)持“大穩(wěn)定”前提，是例外而非普遍規(guī)則，必須“依法依規(guī)從嚴(yán)掌握”。

三、關(guān)于人地矛盾突出戶的處置

試點(diǎn)地區(qū)中已形成較為成熟的處置方案，與解決人均耕地不均的思路一致，并更具針對(duì)性：

1.有預(yù)留地且可補(bǔ)足：若村集體有預(yù)留的機(jī)動(dòng)地等資源，可對(duì)人地矛盾突出戶進(jìn)行面積補(bǔ)足。但關(guān)鍵限制條件是：補(bǔ)足后該戶人均承包面積，不得高于本集體經(jīng)濟(jì)組織中未獲得補(bǔ)地的農(nóng)戶里人均面積最小戶的人均面積。此規(guī)定旨在維護(hù)基本公平，防止造成新的不平衡。

2.無預(yù)留地或預(yù)留地不足：

就業(yè)與增收幫扶：由村集體主導(dǎo)，提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、優(yōu)先推薦或安排就業(yè)崗位（村內(nèi)企業(yè)、合作社、公益性崗位等）。

集體收益傾斜：在村集體福利分紅分配時(shí)，對(duì)該類家庭給予適當(dāng)傾斜。

內(nèi)部流轉(zhuǎn)支持：積極支持和引導(dǎo)該戶通過本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包地互換、轉(zhuǎn)讓等方式，解決因人口變動(dòng)、婚嫁等原因造成的土地資源錯(cuò)配問題。

3. 政策兜底與社會(huì)保障：確保其享有應(yīng)有的農(nóng)村社會(huì)保障權(quán)益，織牢民生安全網(wǎng)。

綜上所述，二輪延包的核心是“長久不變”與“大穩(wěn)定”，通過法律保障流轉(zhuǎn)主體優(yōu)先續(xù)租權(quán)穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期；堅(jiān)決杜絕以解決人地耕地不均為由打亂重分，主要依靠內(nèi)部流轉(zhuǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、完善社保等綜合措施緩解人地矛盾；對(duì)人地矛盾突出戶采取“有補(bǔ)則補(bǔ)（限高）、無補(bǔ)則幫（就業(yè)分紅）、支持流轉(zhuǎn)、社保兜底”的精準(zhǔn)處置策略。

中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已批復(fù)多批次國家級(jí)試點(diǎn)，探索總結(jié)出“八步工作法”等有效路徑，并不斷完善配套政策法規(guī)。下一步，我們將推進(jìn)試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，確保延包政策平穩(wěn)落地，既鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，又妥善化解各類矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

衷心感謝您對(duì)“三農(nóng)”工作特別是農(nóng)村土地制度改革的高度關(guān)注和寶貴建議！

南通市通州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

2025-06-13